Tko upravlja željezničkim uslugama u Hrvatskoj?

Preuzeto s Biltena.

Svega nekoliko tjedana prije nego što će vlade većine europskih zemalja donijeti drastične mjere u pokušaju suzbijanja širenja globalne epidemije korona virusa, održana je javna tribina na temu uloge hrvatske industrije u modernizaciji željeznice. Na njoj se Zvonimir Viduka iz Saveza za željeznice (SZZ) i direktor tvrtke Altpro, hrvatskog proizvođača signalno-sigurnosne opreme za željeznička vozila i infrastrukturu požalio na kašnjenje izvođenja radova upravo zbog korona virusa. Doduše, ne u Hrvatskoj, nego u Kini.

U Hrvatskoj pak, radove i nadzore na sustavima signalno-sigurnosnih uređaja, obnovu i rekonstrukciju kolodvora te modernizaciju željezničkih linija koji se odvijaju u sklopu infrastrukturnih zahvata godinama izvode redom strane kompanije koje milijarde eura teške poslove dobivaju na javnim natječajima. Prema navodima s tribine, u željezničkim projektima domaća industrija sudjeluje s tek otprilike 35 posto.

Postavlja se pitanje zašto domaće tvrtke koje u potpunosti razvijaju znanje i proizvode u Hrvatskoj ne sudjeluju u modernizaciji željezničkih usluga i infrastrukture na domaćem terenu. Odgovor, kako primjećuju sudionici tribine, krije se prije svega u krutim EU direktivama za javnu nabavu, odnosno kriterijima dodjele i izvršavanja javnih ugovora koje se potom usklađuju s nacionalnim zakonodavstvima. Ipak, na tribini nije kvalitetno adresirano pitanje tko i na koji način zapravo upravlja željezničkim uslugama u Hrvatskoj.

Istina je da su kriteriji javne nabave izrazito prijeporni i nepovoljni. Inzistira se na ekonomski najpovoljnijoj ponudi čime se pogoduje određenim naručiteljima, odnosno iz tržišne utakmice se izbacuju proizvođači koji zbog visokih ulaznih troškova proizvodnje teško mogu konkurirati velikim kompanijama.

Protiv jedinstvenog europskog tržišta

Europske direktive koje se tiču javne nabave jedan su od brojnih regulatornih instrumenata dizajniranih da pod pokroviteljstvom transparentnijeg i inkluzivnijeg poslovanja u pravilu generiraju ili dodatno zaoštravaju nejednaki pristup. Pogodujući pritom privatnim interesima velikih kompanija koje dobivaju unosne poslove. Manjkavosti europskih direktiva prepoznaju prije svega socijalni partneri kao što su sindikati, ali i sve više progresivnih europskih municipalističkih pokreta i stranaka. Oni traže strožije kriterije natječaja kako bi se smanjila ovisnosti o kupnji roba, usluga i radova od velikih kompanija te potaknule socijalno pravednije i ekološki održivije politike javne nabave.

Sindikati i zeleno-lijevi municipalistički pokreti s predstavnicima kapitala, barem s europske periferije kao što je Hrvatska, imaju i više dodirnih točaka nego što je to na prvi pogled vidljivo. Naime, prema rezultatima anketa provedenih među hrvatskim proizvođačima, njih preko 90 posto je nezadovoljno uvjetima javnih natječaja, a više od polovine ih smatra da se trebaju postrožiti uvjeti za strane dobavljače. U daljnjem lamentu, predstavnici izvozu orijentiranih tvrtki kao što je Altpro, konstatiraju da restriktivnim pravilima u sudjelovanju domaćih proizvođača na tržištu pogoduju i specifikacije natječaja. Tako kompanija Altro koja oprema na stotine željezničkih kolodvora u svijetu, u Hrvatskoj nije opremila nijedan jer nema – reference.

Domaći predstavnici kapitala, tražeći više protekcionizma i regulacije zapravo se bune protiv temeljnog principa europskog jedinstvenog tržišta, odnosno klasične ekonomske teorije komparativne prednosti. Nema u tome nekog osobitog paradoksa, primjećuje i zamjenica predstojnika Državnog ureda za središnju javnu nabavu Ivančica Franjković kad kaže da brojne zemlje nalaze načine da efikasno i suptilno štite domaće proizvođače iako EU direktive zabranjuju njihovo favoriziranje. Drugim riječima, mehanizmi državne potpore i ostali regulatorni instrumenti neizostavni su dio tržišne utakmice te je njihova potpora ili izostanak ključna za analizu opstanka pojedinih poduzeća ili proizvodnih sektora. Države su itekako svjesne da liberalizacija dovodi do smanjenja domaće proizvodnje i generira potražnju za uvozom pa komparativnu prednost svojih nacionalnih proizvoda na jedinstvenom europskom tržištu uspostavljaju i zadržavaju upravo kroz razne mehanizme i instrumente zaštite proizvodnih sektora i poslova.

Eventualni paradoks, mogli bismo primijetiti, nalazi se u tomu što je hrvatski željeznički sektor u posljednjih trideset godina radio sve kako bi poziciju domaćih proizvođača, ali i željezničkih poduzeća uslijed nepovoljnih strukturnih okolnosti na tržištu još dodatno oslabio. Primjera je mnogo, no osvrnut ćemo se na neke najupečatljivije.

Riba smrdi od glave

Analiza upravljanja željezničkim uslugama u Hrvatskoj uz komparativni pregled zemalja EU u izdanju Instituta za političku ekologiju (IPE), koja će uskoro biti objavljena, pokazuje, između ostaloga, da Hrvatska od 2003. do danas sektor željezničkih usluga reformira slijepo slijedeći EU direktive i oslanjajući se na kredite razvojnih banaka kao što je Svjetska banka. O liberalizacijskim reformama kao što su restrukturiranje željezničkih poduzeća uz smanjenja broja radnika, ukidanje nerentabilnih linija, otvaranje tržišta teretnog prometa stranim kompanijama i smanjivanja državnih subvencija ovdje se pisalo u više navrata, stoga ćemo se osloniti na neke od neuralgičnih točaka same pozicije na tržištu na koje su ukazali predstavnici iz željezničkog sektora s kojima su se vodili intervjui u sklopu analize.

Prva neuralgična točka je ocjena sveukupnog upravljanja sustavom željezničkih usluga. Sažetije rečeno, riba smrdi od glave, složit će se i predstavnici upravâ i menadžmenta željezničkih poduzeća kao i sindikati i akademski stručnjaci za promet. Ministarstvo prometa kao glavni akter upravljanja sektorom prometa, željezničke politike oblikuje s krajnjom potkapacitiranošću i bez političke ideje o koordinaciji sustava i njegovom dugoročnom razvoju. Da je željeznica kompleksan i zatvoren sustav koji zahtijeva koordinaciju i dugoročno planiranje, sjetila se i državna tajnica u resornom ministarstvu tek krajem 2018. kad je izjavila da je podjela jedinstvenih Hrvatskih željeznica na pet poduzeća 2005. (i slijedom toga ukidanje HŽ holdinga kao koordinacijskog tijela svih ostalih poduzeća) bila kardinalna greška pa je novim Zakonom o željeznici donesenim 2019. predviđen upravo – povratak u holding.

Zanimljiva je stvar da vertikalnu separaciju željezničkih poduzeća europske zemlje mogu i ne moraju provoditi. Naime, svaka pojedina zemlja može u svojim nacionalnim zakonima prilagođavati primjenu EU direktiva tako da se organizacijske strukture i modeli željezničkih sustava razlikuju od zemlje do zemlje. Primjerice, Njemačka, Austrija, Poljska, Francuska, Italija i Slovenija imaju i dalje holding poduzeće koje istovremeno upravlja infrastrukturom i pruža usluge prijevoza.

Očigledno u Hrvatskoj glavni akteri u upravljanju željezničkim politikama europske direktive čitaju kao obvezujuće ili ih uopće ne čitaju. Primjer toga je potpuno neshvatljiva odluka da se u resornom ministarstvu provede organizacijska i administrativna raspodjela po uzoru na HŽ poduzeća. Tako više ne postoji jedinstvena uprava za željeznički promet, nego stručne i upravne poslove za željezničku infrastrukturu obavlja jedan ured dok se drugi bavi poslovima strateškog planiranja iz područja željezničkog prometa. Ne čudi stoga da temeljna funkcija ministarstva nije ni blizu strateškog promišljanja sustava kakav se odvija u drugim zemljama. U prilog tome govori i stav intervjuiranih predstavnika iz ministarstva koji smatraju da ne postoji ključni akter u upravljanju željezničkim uslugama. Za njih je “tržište liberalizirano i željezničkim uslugama ne upravlja nitko”.

Tragikomedija teretnog prevoza

Druga neuralgična točka je indirektno vezana za procese javne nabave, odnosno projekte koji se izvode na željeznici. HŽ Infrastruktura je najveći pojedinačni korisnik EU fondova u Hrvatskoj, a intervjuirani akteri iz željezničkog sustava u velikoj mjeri smatraju da postoji prevelika ovisnost o EU fondovima te da je upitno koliko sami projekti doprinose razvojnim ciljevima željeznice. Iz projekata su, iz razloga koje smo već natuknuli, izbačene domaće kompanije koje su specijalizirane za pružanje usluga u željezničkom sektoru. Osim Altproa, tu su i Pružne građevine koje su u vlasništvu HŽ Infrastrukture, a iz projekata obnove i infrastrukture su isključene jer bi se njihovo sudjelovanje smatralo sukobom interesa. Pružne građevine bi mogle sudjelovati u projektima financiranima iz državnog proračuna, ali je njihov udio zanemariv. Posljedica po jedno takvo poduzeće koje zapošljava oko 1.200 stalnih i 400 sezonskih radnika mogla bi biti likvidacija. Rješenja, dakako, postoje. Jedno od mogućih rješenja bilo bi prebacivanje dijela vlasništva Pružnih građevina na Ministarstvo državne imovine kako bi se omogućilo sudjelovanje u EU projektima o kojima trenutno ovisi HŽ Infrastruktura, dok bi dio ostao u vlasništvu HŽ Infrastrukture kako se ne bi izgubili godišnji prihodi iz proračuna. No, trenutno o ovakvim rješenjima nitko ne razmišlja, očito zato što u resornom ministarstvu postoji stav da “željezničkim uslugama ne upravlja nitko”.

Slična je situacija i u teretnom prometu što ćemo za potrebe ovog članka nazvati trećom neuralgičnom točkom. Za razliku od putničkog prometa, teretni je promet u Hrvatskoj liberaliziran od 2013. godine. Udio domaćeg teretnog prijevoznika HŽ Carga u ukupnom željezničkom teretnom prijevozu iz godine u godinu opada zbog ulaska drugih, stranih operatera na tržište pa je krajem 2018. godine njegov udio na tržištu iznosio 68%. Sugovornici iz željezničkog sektora s kojima su vođeni intervjui u sklopu studije, u velikoj mjeri smatraju da su za gubitak tržišta HŽ Carga odgovorne uprave željezničkih poduzeća koje kapacitete privatnih teretnih prijevoznika osnažuju vlastitim stručnim kadrovima ili iznajmljivanjem vlastitog voznog parka čime im smanjuju ulazne troškove na tržištu. Zatim je tu podjela imovine u kojoj je od svih željezničkih poduzeća HŽ Cargo najgore prošao, i najvažnije od svega – izostanak državne potpore. Zbog pravila EU, HŽ Cargo ne smije ostvarivati državnu potporu, međutim, sugovornici smatraju da je ona nužna kako bi HŽ Cargo zadržao većinski udio u teretnom prijevozu. Jedan od primjera državne potpore je subvencioniranje pojedinačnih vagonskih pošiljaka po uzoru na Austriju, Italiju ili Nizozemsku koje svog nacionalnog prijevoznika štite i politikama povećanja udjela teretnog prijevoza željeznicom radi smanjenja ovisnosti o cestovnom teretnom prijevozu.

Drugi primjer je većinsko javno vlasništvo nad ključnim robnim terminalima na kojima teretni prijevoz obavlja isključivo nacionalni prijevoznik. To nije slučaj u Hrvatskoj gdje pristup glavnim robnim terminalima kao što je Luka Ploče ima privatni operater koji je njihov najveći pojedinačni vlasnik. Upravo on s INA-om ulazi u većinsko vlasništvo nad Lukom Šibenik koja je donedavno bila rijetko uspješan pokazatelj sinergije domaće industrije i željeznice sve dok Petrokemija kao njezin većinski vlasnik nije privatizirana. Nadalje, Španjolcima ne pada na pamet iznajmljivati svoje lokomotive i vagone privatnicima, dok je u Hrvatskoj takva poduzetnička praksa državnih operatera u jednom trenutku poprimila tragikomičan oblik. Za vrijeme velike humanitarne krize 2015. godine HŽ Putničkom prijevozu ponestalo lokomotiva za prijevoz izbjeglica pa je dio prijevoza po naredbi vlade preuzeo HŽ Cargo koji je, prema navodima jednog od sudionika intervjua djelomično morao otkazati prijevoz tereta zbog nedostatka lokomotiva koje je iznajmio privatnicima.

U svim navedenim primjerima razvidno je da su političke odluke ključne u upravljanju željezničkim uslugama i određivanju prioriteta željeznice. Drugim riječima, željezničkim sektorom se itekako upravlja bilo da se radi o tumačenju i prilagodbama europskih direktiva, odlukama o organizacijskom ustroju željezničkih poduzeća i uprava ili potpori domaćih željezničkih operatera. Obilato javno financiranje i regulacija usluga ključ je uspjeha željeznice. Brojne europske zemlje u posljednje vrijeme to potvrđuju i pomiču željeznicu prema održivom obliku prijevoza, bilo da penaliziraju i ograničavaju cestovni teretni promet ili subvencioniraju cijene putničkog prijevoza željeznicom kako bi konkurirale avionskom prijevozu na nacionalnoj razini. Proces opće fragmentacije željezničkog sustava kakav EU propagira od 1980-ih godina pokazuje se neodrživim u funkcionalnom i socio-ekološkom smislu te se sve više stremi povratku u segmentiranije organizacijske modele i strateško promišljanje uloge željeznice koja prije svega ima socijalnu funkciju. Dok se ne riješi taj gordijski čvor shvaćanja primarne uloge željeznice i ne redefinira se njezina funkcija, ostat ćemo zaglavljeni u traženju parcijalnih odgovora na pitanja zašto željeznica ne prepoznaje visokospecijalizirana znanja i ljudske resurse u tom sektoru s kojima i dalje raspolaže.